vicios de la nulidad

1.- VICIO EN EL ELEMENTO SUBJETIVO

El elemento subjetivo está conformado por la investidura, competencia e imparcialidad.

Para que se pueda considerar otorgada la investidura, debe existir:

a)   Un acto administrativo de nombramiento o designación (titularidad formal).

b)   La juramentación como manifestación formal de compromiso por parte del titular del órgano de cumplir con sus obligaciones.

c)   La toma de posesión o asunción concreta de las funciones.

El nombramiento consiste en la forma jurídica de ingreso a los cargos o empleos públicos.

Es el acto administrativo emitido por la autoridad competente mediante el cual se designa a la persona física seleccionada para actuar como funcionario público en el ejercicio de un cargo o empleo público concreto.

El Juramento consiste en la afirmación solemne de que se cumplirán los deberes funcionariales o de servicio (promesa solemne de servir legalmente en el cargo).

La toma de posesión perfecciona la investidura,

De la ilegalidad de la investidura deriva el vicio de manifiesta incompetencia.

COMPETENCIA.

En la CRBV, artículo 137, se consagra el principio de competencia de los órganos y entes públicos.

Por su parte, el artículo 19, ordinales 1°, 2° y 7° de la LOPA contienen el principio de competencia.

El acto debe ser dictado por el órgano competente y para eso requiere:

a)   Que la actuación esté comprendida dentro del círculo de materias atribuidas a la persona estatal (República, Estado o Municipio).

b)   Que la actuación esté incluida dentro de las atribuciones del órgano de la persona estatal que ha dictado el acto.

El vicio en la competencia se denomina INCOMPETENCIA.

Según el artículo 19, ordinal 4 de la LOPA, los actos dictados por autoridades manifiestamente incompetentes están viciados de nulidad.

De allí que se pueda afirmar que no toda forma de incompetencia es causal de nulidad absoluta. Para que sea causal de nulidad absoluta debe tratarse de manifiesta incompetencia.

Manifiesta significa que sea claro, patente y evidente que la actuación del funcionario infringe el orden de asignación y distribución de las competencias.

Principios generales de la doctrina jurisprudencial sobre la incompetencia:

1.   Los vicios que afectan el elemento subjetivo del acto administrativo (competencia) derivan de la interpretación literal, concordante y teleológica de los artículos 19 ordinal 4 y 20 de la LOPA.

2.   Toda modalidad de incompetencia es un vicio que afecta la validez del acto administrativo pero no todo vicio de incompetencia implica la nulidad absoluta del acto viciado.

3.   La incompetencia que determina la nulidad absoluta del acto es la que se configura de forma manifiesta.

4.   La incompetencia manifiesta se puede declarar en cualquier estado o grado de la causa y el juez puede, inclusive, declararla de oficio, aunque el recurrente no la haya alegado.

Modalidades de la manifiesta incompetencia:

1.   USURPACION DE AUTORIDAD: este es el supuesto en el cual una persona que no cuenta con “investidura”, dicta un acto administrativo asumiendo funciones públicas sólo realizables por quien sea funcionario público.

La investidura es el acto por el cual el Estado confiere autoridad pública a sus funcionarios o agentes

2.   USURPACION DE FUNCIONES: es el caso en el cual el acto es dictado por una autoridad legítima que invade la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del poder público, violando el principio de legalidad y de separación de poderes.

3.   EXTRALIMITACION DE ATRIBUCIONES: es la violación del orden de distribución de las competencias que establece la ley entre los órganos de una determinada rama del poder público.

2.- VICIO EN ELEMENTO OBJETIVO:

El acto administrativo, para ser válido, debe contener un objeto lícito, determinado y posible. La ilicitud o ilegalidad, la indeterminación y la imposibilidad material o física en el objeto del acto, comprometen su validez y eficacia.

El artículo 19 ordinal 3 de la LOPA señala que está viciado de nulidad absoluta el acto administrativo cuyo contenido (objeto) sea de imposible o  ilegal ejecución.

Modalidades:

1.   ACTO CON OBJETO DE ILEGAL EJECUCIÓN: la ilicitud o ilegalidad en el objeto del acto administrativo constituye una radical manifestación de antijuridicidad.

Todo acto cuyo contenido consista en un ilícito, en un hacer prohibido, debe ser nulo y tal nulidad puede ser declarada por el juez de oficio.

Las modalidades son: a) el delito o ilícito penal y b) la contravención administrativa.

2.   ACTO DE CONTENIDO INDETERMINADO: la indeterminación en el contenido del acto más que su validez afecta su eficacia, lo hace inejecutable y, por ende, ineficaz.

Este es el caso en el cual la administración no expone en el acto concretamente el efecto que se pretende a través de él. Sin embargo tal vicio no afecta la validez, pudiendo ser subsanable.

3.   ACTO DE CONTENIDO DE IMPOSIBLE EJECUCION: es la expresión radical de ineficacia, ya que tratándose de títulos ejecutivos, los actos administrativos deben ser ejecutados y producir efectos de inmediato y por ello la ley los considera viciados de nulidad absoluta.

3.- VICIO EN ELEMENTO CAUSAL:

El concepto de causa o motivo del acto administrativo de efectos particulares se refiere a la necesaria congruencia o correspondencia que debe existir entre el hecho o las circunstancias de hecho, que efectivamente han acaecido en la realidad y los hechos indicados en el supuesto de hecho de la norma que se sirve de base legal al acto.

La legalidad causal exige que la Administración pruebe o demuestre que ha ejercido en forma “causada”, la potestad que le confiere la norma.

En tal sentido, la administración debe realizar las siguientes actividades:

a)   La actividad de constancia: ha de llevar al expediente los hechos relevantes para la decisión.

b)   La actividad probatoria: la administración está obligada a acreditar la veracidad de los hechos. Es necesario que pruebe que se trata de hechos ciertos, verdaderos y objetivos.

c)   La actividad de calificación: debe encuadrar perfectamente los hechos en el supuesto de hecho de la norma de base legal.

Modalidades del vicio causal:

1.   Ausencia de causa: ocurre cuando la Administración fundamenta su decisión en hechos que nunca ocurrieron o bien si ocurrieron no fueron probados por la Administración.

2.   Falso supuesto: ocurre cuando los hechos invocados por la administración ocurrieron pero fueron mal apreciados y calificados por la Administración. Los hechos figuran en el expediente pero la administración incurre en una mala apreciación de ellos, los cuales en realidad  no se corresponden con los previstos en el supuesto de hecho de la norma de base legal.

Para la jurisprudencia ambas modalidades son una sola denominada falso supuesto.

4.- VICIO EN ELEMENTO BASE LEGAL:

La base legal es la norma que permite la actuación concreta del funcionario. Se requiere, entonces, que los hechos ocurridos concuerden exactamente con el supuesto de hecho de la norma de base legal.

Modalidades del vicio:

3.   Ausencia de base legal: ocurre cuando la Administración fundamenta su decisión en una norma inexistente en el ordenamiento jurídico.

4.   Falso supuesto: ocurre cuando, aun existiendo la norma, la misma ha sido mal apreciada o interpretada por la Administración.

Para la jurisprudencia ambas modalidades son una sola denominada falso supuesto.

5.- VICIO EN ELEMENTO TELEOLOGICO:

Uno de los elementos de fondo del acto es el fin. La administración está obligada a adecuar la medida adoptada al fin de la norma, es decir, a la razón en virtud de la cual la norma le confiere el poder jurídico de actuación. La razón y el propósito de la actuación administrativa es alcanzar la finalidad de interés público a cuyo servicio debe actuarse toda potestad administrativa. Si el autor del acto se aparta de esa finalidad objetiva, institucional y predeterminada en la ley, incurre en uso desviado del poder jurídico que le ha sido conferido.

El acto viciado de desviación de poder es aquel en el cual su autor (funcionario público), al ejercer la potestad que le confiere la norma se aparta del espíritu, propósito y razón de la misma, y en forma intencional persigue un fin distinto del previsto en el ordenamiento jurídico-positivo.

6.- VICIO EN ELEMENTO FORMAL: el elemento formal del acto administrativo está integrado por tres requisitos: el procedimiento, la motivación y las formas externas de manifestación del acto.

Los requisitos formales, dada su naturaleza meramente instrumental, y a diferencia de los de fondo, no comprometen prima facie, la validez del acto administrativo. La mayor parte de las infracciones en el elemento formal, a lo sumo podrían causar la anulabilidad del acto.

Con fundamento en el principio favori acti, o de estabilidad del acto jurídico, se consideran intrascendentes los vicios o irregularidades formales de los cuales adolezca el acto administrativo, en los casos en los que el incumplimiento de las formas no implique el incumplimiento de la finalidad prevista en la ley al exigir la forma o trámite incumplido.

Principios generales:

1.              Siendo las formas por su naturaleza estrictamente instrumentales, su infracción per se no es causal de nulidad, ni de anulación del acto administrativo.

2.              Sólo cuando tal infracción ha supuesto una disminución efectiva, real y trascendente de garantías del interesado, incidiendo así en la decisión de fondo y alterando su sentido en perjuicio del administrado y aun de la administración, el acto decisorio es nulo o anulable, según el caso.

3.              La manifestación más radical y grosera de infracción formal, que supone disminución efectiva, real y trascendente de garantías al particular, es la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente exigible, y por ello la ley expresamente conceptúa el vicio como causal de nulidad absoluta en el ordinal 4 del artículo 19 de la LOPA.

4.              Aparte de esa causal expresa de nulidad, la apreciación de si el acto entraña nulidad, se plantea en dos casos: a) cuando la infracción produzca indefensión y b) cuando prive de algún elemento esencial de conocimiento que incida en el fondo o contenido de las actuaciones administrativas, desnaturalizándolas en su esencia.

5.              La inobservancia de las formas es irrelevante cuando de todas maneras se logra la finalidad que el Legislador persigue al exigir la forma o trámite incumplido.

 Vicios en el procedimiento: La LOPA establece como vicio de nulidad absoluta, la prescindencia absoluta de procedimiento. Esto comprende dos situaciones:

a)   El acto dictado sin atenerse a ningún procedimiento administrativo: cuando la administración prescinde del procedimiento para dictar la voluntad administrativa, por lo tanto carece de antecedentes y dicta el acto de manera directa e inmediata. La prescindencia total y absoluta de procedimiento es, entonces, prueba manifiesta de que en el caso concreto la Administración violó todos los derechos y garantías del particular integrados a la defensa de su posición jurídica.

b)   Omisión de trámites esenciales del procedimiento y la disminución efectiva y trascendente de las garantías del particular (indefensión): se trata de vicios insubsanables capaces de causar la nulidad del acto de pleno derecho. Se refiere al caso de tramitarse un procedimiento pero en éste se han omitido o distorsionado trámites esenciales para la formación del acto administrativo, que implican una disminución efectiva de las garantías de los particulares. (Violación del artículo 49 CRBV)

DESVIACION DE PROCEDIMIENTO: se plantea cuando la autoridad administrativa actúa empleando un procedimiento que no se corresponde con el legalmente exigible de acuerdo con el objeto y la naturaleza de la potestad. La desviación de procedimiento sólo es causal de nulidad absoluta si el particular logra probar que tal desviación de procedimiento ha significado una disminución real, efectiva y trascendente de sus garantías, incidiendo en la decisión de fondo, alterando su sentido en perjuicio del administrado, causándole indefensión.

Por lo tanto la inobservancia del procedimiento exigible es irrelevante, si el acto dictado  es resultado de un iter formal en el cual el particular haya podido participar activamente.

También es causal de nulidad cuando la desviación constituye una grosera violación de la ley, es decir, cuando la naturaleza jurídica del acto resolutorio depende del cumplimiento obligatorio de un procedimiento especial.

VICIO EN LA MOTIVACION: La motivación es la obligación legal del autor de explicar, en el cuerpo del acto administrativo, las razones de hecho y de derecho que le sirvieron de fundamento.

La teoría de la inmotivación establece:

1)   La motivación, por ser una obligación de carácter formal, queda satisfecha cuando el autor del acto consigna en el cuerpo documental del mismo, las razones de hecho y de derecho que según el sujeto administrativo constituyen los fundamentos que legitiman su actuación, independientemente de la veracidad o exactitud de tales razones. Los errores en los fundamentos de hecho y de derecho apuntan hacia otra categoría de vicios de fondo y no de forma.

2)   El vicio de inmotivación puede ser total o parcial. Es total cuando el acto se dicta prescindiendo de toda referencia expresa a las razones de hecho y de derecho que fundamentan su expedición.

3)   La ausencia de motivación o inmotivación es presunción (iuris tantum) de que el acto carece de causa o motivo y de base legal.

4)   La inmotivación es también presunción (iuris tantum) de la indefensión, vale decir, de que el particular no ha podido conocer las razones de hecho y de derecho en que se ha basado la Administración al decidir.

Sin embargo la doctrina jurisprudencial sostiene que la sola omisión de la motivación, no es suficiente para declarar la nulidad del acto si a pesar de esa infracción formal el particular pudo enterarse oportuna y convenientemente de las razones de hecho y de derecho, en que se fundamentó la Administración para dictarlo.